紧盯失业问题 用好财政政策
[摘 要] 对于宏观经济形势和下一步趋势，真正值得盯的不测因素是就业状况变化。只要不出大规模失业，对增长速度的放缓可更加容忍一些，趁机进行结构调整；一旦出现严重失业迹象，则要果断采取财政扩张政策，这方面的空间足够大。但要提高财政政策的效能，必须关注其影响因素的变化，有针对性地深化体制改革。
[关键词] 失业；经济结构；财政政策
[中图分类号] F123 [文献标识码] A
从两方面谈谈自己的认识。一是如何看待宏观经济形势，什么是真正值得我们必须警惕的不测因素？二是按照底线思维，宏观政策上应对不测的“后手”是什么。
对于宏观经济形势的判断和宏观政策的调整，可能需要避免三种态度，不妨用三个成语表达。第一叫“杞人忧天”。从媒体讨论看，似乎都特别关注增长率本身，大有“保7”的势头。公布的第三季度6.9％，好像不得了。将来如果出现6.5％、5％的话，那又能怎么样？日子不能过了吗？这要看以什么为底线。其实是两个，一是到2020年实现原定的GDP和人均GDP比2010年翻一番目标是否能实现。按照这一目标，本来每年6.6％就可以。2010年以来的前几年高增长，无论是说“提前完成任务”还是说“提前透支增长”，今后五年即使6％的年增长率，应该没有大问题。二是比增长更重要的是民生、就业和收入。就业是重中之重。现在看，其实问题也不大。劳动部门统计的登记失业率在4.1％左右，统计部门对大城市的调查失业率5％左右，这两个数据没有表现出恶化趋势。我们教研部的惠双民老师，用统计部门公开的劳动年龄人口、经济活动人口、就业人口这几个数据测算，发现包括城乡在内，全国失业率大概也就在2％上下。从经验观察看，他讲到，60岁以上仍在工作的比比皆是，企业用工荒、城市劳务市场如家政服务人员短缺、劳动工资居高不下，都说明我国的失业问题不严重。再看居民收入，统计公布数据也反映，增长率这几年持续高于经济增长率，其中农村居民的收入增长率持续高于城市居民的收入增长率。既然就业、民生总体上没有问题，那么对增长率的过度关注和解读，是不是有点自己吓唬自己呢？有理由推测，在中国现阶段，只要不出现大规模失业，对增长率的下降，容忍度不妨更高一些。再说，从学理上，所谓“经济增长下行压力”，这提法也似是而非。经济增长的“上面”，果真有什么东西在“压”着吗？不好理解。恐怕是长期形成的“唯GDP”情结，增长率放缓让领导干部感到有“压力”了吧。
第二叫“叶公好龙”。通过统计局公布的数据看，经济结构调整，经济增长的质量和效益，一些向好的趋势非常明显。这说明，我们没有错失结构调整的大好时机。市场运行的持续低迷，将把过剩的产能出清，把长期屡调不下的高消耗、高排放、低效益淘汰出局，今后的工作更轻装上阵，发展更可持续。这时出现增长率放缓，不过是结构调整的一种表现。其中经济结构中，占比大的传统产业增长乏力，有些“两高一低”产业，全行业亏损，而新兴行业的增长短期还没有替代，总体上增长率不高，这是长期以来为实现发展方式转变而努力追求的。可是我们很多人好像难以接受，有点“叶公好龙”。为了得到增长，还希望再保一保那些“两高一低”产业，甚至对一些传统发展方式、传统的刺激手段多少又有所怀恋。
第三叫“一厢情愿”。从去年以来，宏观宽松政策出台不少，货币政策也出台不少定向调控措施。这就需要进行基本判断，一是宏观经济运行究竟是否进入“流动性陷阱”，如果出现“流动性陷阱”，货币信贷增加多少也没有用，搞不好出现“滞胀”，这是上世纪70年代很多发达国家的教训。货币政策是“绳子”，只能束不能推，这是共识。二是政策传导机制是否健全，有差别的货币政策如果动辄被市场主体的套利行为所利用和抵消，就要反思这种政策的合理性。一项政策推行后，控制不住各种反方向的变通和应对，至少说明这个政策还缺乏实施的条件。从愿望出发，政策是应该向小微企业、向三农、向鼓励类产业倾斜，但货币政策能不能达到这样的效果，则决定于金融体系和监管成本。民生证券研究院有一项分析，发现金融机构贷款增速与固定资产投资资金来源增速两个数据是背离的，（见图1）从去年底至今有差别地屡次降准降息，但社会融资余额同比也在持续走低。（见图2）也就是说货币政策“放出去的水”，并没有同步流到实体投资领域。那么它们跑哪儿去了？仍在金融市场打转转，流到资本市场折腾。
图1. 贷款增速与固定资产投资资金来源背离
资料来源：民生证券研究院
图2.2014年以来社会融资余额同比持续走低
资料来源：民生证券研究院
在货币政策上一味放松，或者使用一些所谓定向调控，搞不好都是一厢情愿，应该有所警惕。
其实，对现阶段宏观经济形势，首要盯着的是失业问题。结构调整阶段，必然会有行业性亏损、企业倒闭、下岗分流等出现。在这段时间内淘汰和出清落后产能，一方面“倒逼”传统产业的升级改造，另一方面放开和促进新兴产业，尤其是生产性服务业、适应人口老龄化和现实民生需求的服务业加快发展，正逢其时。只要不突然出现大规模失业，即使增长率不高，甚至持续低迷一段时间，忍受一些阵痛还是值得的。从求人倍率数据看，似乎短期内出现大规模失业问题迹象不明显。求人倍率是指在统计时间内，需要劳动力的岗位数与有效求职人数之比。该数据大于1，表明劳动力需求大于供给，小于1则指劳动岗位不足以满足劳动力需求。我国求人倍率自2008、09年达到0.85的最低点后，每年都在上升，截至今年3季度，已持续20个季度超过1。新增就业岗位仍然大于新增求职人数。今年政府工作报告提出的城镇新增就业目标是1000万人，可是前三季度就达到1066万人。就业无虑，其他都好说。
今后趋势怎么样？一旦突发性、大规模的失业势头显现，我们的宏观政策有没有后手？有，那就是扩张性的财政政策。
一是充分认识政府公共支出是应对大规模衰退的“杀手锏”。财政政策的最大功效，就是能够发挥反周期作用。它不象货币政策那样在流动性陷阱出现后“有心无力”，而是通过公共信用的扩充，弥补社会信用的萎缩。这在上世纪30年代大危机中的美国，以及90年代的日本都有成功的实践经验。经济学家辜朝明对此有专门分析，通过图3和图4，他说明了当年美国如何因去杠杆和资产负债表重整，导致了私人部门信用的急剧萎缩，经济陷于全面衰退，然后又怎样通过政府部门信用的扩充，来“填补”私人信用萎缩，从而使经济走出衰退这一过程。
1933～1936年美联储总资产负债表变化
图3.因去杠杆和资产负债表重整导致私人部门信用急剧萎缩
1933～1936年美联储总资产负债表变化
图4.通过政府部门信用扩张使全社会信用恢复到以前水平
二是我国财政政策的扩张空间很大，是应对不测的最大“后手”。首先，盘活存量财政资金有巨大潜力。其次，要破除赤字和国债所谓“警戒线”的神话。上世纪90年代初欧盟成立时，法国和德国为统一协调成员国之间的财政货币政策，提出了财政赤字率（即当年财政赤字与同期GDP之比）不超过3％，债务率（即当年公债余额与同期GDP之比）不超过60％的谅解。后来，随着经济全球化进程的加快，各国间宏观经济相互依存程度日益提高，于是3％赤字率、60％债务率逐渐成为协调各国间宏观政策的参照指标，进而被上升为不可逾越的“红线”或“警戒线”。照此算，我国今年的赤字率为2.3％，如果达到3％，意味着在今年1.62万亿元赤字规模基础上，还有4000多亿的“空间”。我国当前的债务率为56％，也处于安全区间。况且我国政府债务中，中央债务率只有18％，地方债务比重较高。但从债务资金的使用方向看，地方政府债务的70％以上有稳定的回报，而非福利国家那样用于“人吃马喂”。进一步，鉴于我国特有的城市土地产权制度和矿产资源产权制度，从资产负债关系上看，政府债务都对应着资产，这样的制度基础，与其他国家的政府债务相比，完全不可同日而语。
事实上，即使在西方发达国家，相对于一个时期国内宏观政策的关键目标，如失业率、通胀率等，赤字率和债务率的所谓“警戒线”并不存在。例如2009年，为应对金融危机，美国联邦政府的赤字率接近10％，2012年更达到11.2％,当年英国的赤字率也达到11.6％。日本的赤字率常年在8％以上。目前美国的债务率为100％，日本已达250％。原因如前所述，在私人部门因重整资产负债表而大规模去杠杆，导致全社会信用萎缩时，政府必须加杠杆以抵消这种萎缩，而不是受这样的神话限制，也跟着去杠杆，致使经济雪上加霜。这是说，简单地以赤字率和债务率的所谓“警戒线”来进行中外对比，既无必要，也不科学。从“底线思维”出发，只要避免经济大幅度下滑和大规模失业，就不必再以财政收支关系紧张、以赤字率和债务率的所谓警戒线来自缚手脚。作为应对不测的最大“后手”，与美、日等发达国家的类似情况相比，我国财政政策扩张的余地要大得多。
三是高度关注政府举债面临的两大体制改革问题。第一个问题是，深化和加快资本市场尤其是债券市场监管体制改革，不能再拖了。中心任务是早日结束行政化分割状况。我国债券市场的所谓行政化分割，表现为一是以行政审批为主，二是分部门行政审批。例如，要发行公司债券由证监会主导审批，企业债、城投债券由发改委主导审批，银行间债券(短期融资债、中期票据)由银行间交易商协会实际是由央行主导审批，现在搞出来的地方政府自发自还债券，则由财政部审批。这些审批都是行政化的，额度、期限、利率等，本来应由市场决定，现在却要跑部门确定，少不了要做工作、搞公关。至于这些债券发行后，最终出现清偿问题怎么办，这些审批部门并不承担连带责任。这种局面，与十八届三中全会建立现代市场经济的精神，相去甚远。
第二个问题是，新修订的预算法关于地方自发自还债券的规定，在实施中客观上强化行政审批制，也需要考虑怎么调整。按照法律规定，可以发行债券并由中央批准的地方政府仅指省级政府。这一制度安排，存在一个问题，就是被赋予发债权的主体，其发行债务与资产不对应，在实施中，实际上变成了一种债务发行的分区域审批制，然后在各省级辖区内再层层分解。其实在我国各级地方政府中，真正有资产，比如城市国有土地、矿产资源等行使有效产权的，是市县两级政府。省级政府基本上并不对坐落于其辖区内的国有资产行使产权。自发自还债券的发行权给几乎不拥有资产的省级政府，这说明，我们地方政府债券发行制度，没有搞清楚现代市场经济的要求，更多考虑的是管理上的方便、行政级次的高低。这在客观上强化了地方政府债券的行政审批特征，各省每年都要到财政部“跑”额度，然后真正用钱，真正负有偿还义务的市县级政府再到各自的省级政府那里“跑”。今年到了8月底，财政部才把地方政府举债限额报告全国人大。很多急于融资搞城镇化建设开发的市县级政府，到了年中都说还没有到省里“跑”，因为不知道财政部什么时候对省级定下额度，更不知道定下多少。地方政府发行债券融资本来是为城市开发和基础设施建设投资需要，工程建设都具有连续性、及时性，像这样层层审批层层跑额度的债务融资体制，与现代市场经济理念格格不入，完全不胜任稳增长形势下加快投资宏观政策的有效实施。
其实，地方政府发行债务的审批和限制，针对的是其利用一般性财政收入作抵押，也就是依靠政府信用所举的债券。而以有效资产为抵押，或者以项目直接收益为基础的举债，则以市场化为主，中央政府仅备案即可，不必纳入审批限额范围。在美国，市政债就有这种区分。其中以税收抵押或以政府信用为基础发行的叫共同或一般义务债券(General Obligation Bond),以特定资产或指定收益或项目收益为基础发行的叫指定收益债券（Revenue Bond）。一般或共同义务债券，顾名思义，意味着辖区内纳税人共同承担。这在美国200多年财政史上，有着深刻的教训，所以受到严格限制，占全美市政债券市场20％左右的份额，其中有十九个州要求发行这样的债券，需要进行全民投票。指定收益债券占75％多一些，它是以指定范围或类别的税收收入，或者以具体项目的资产或收益作抵押发行的。这两种债券都不存在上级政府对下级政府的审批。政府信用怎么样，能不能发行债券，辖区居民说了算；项目资产和收益怎么样，需要履行充分的信息披露义务，市场说了算。为此建立一整套的规则来约束发债主体，确定各方义务。不需要上级政府背书，更不能由审批官员说了算。
我国新型城镇化，进行城市开发和基础设施建设，需要大规模的资金投入，这些项目建设周期长，未来使用和受益的周期更长，不可能靠当代纳税人承担，所以不能靠财政投入；也不能靠银行，因为商业银行的资金投到这些项目中，易造成严重的期限错配和流动性危机。因为资本市场、特别是债券市场改革不到位，我国快速城镇化过程，缺乏融资的制度性保障。现在允许地方政府发行债券，本来是这方面的努力。可是行政审批的制度安排，却使之偏离了市场经济的方向。在美国，市政债券期限5年期以上的超过90％，其中20年期以上的超过50％。因为这些债券融资，目的就是为了城市开发和基础设施建设这样的长期项目投资，在这样长的期限内，需要投资人计算各种风险，最后形成相应的利率。可是我们现在这种审批制，期限的审批很少考虑债券融资资金与建设项目是否匹配，以6～8年者居多。审批部门怎么能确定这些资金的期限？利率是债券收益和风险贴现后的价格，审批部门怎么确定一个地方项目未来一个时期的收益和风险？地方政府债券无论一般债券还是专项债，全由财政部核定限额，然后报请审批，各省再层层审批，地方再层层跑额度。这好像不是现代市场经济的路子吧。
不考虑资产拥有状况而只是就行政级次来确定发行规模，一实施必然变成行政审批制。如果不设定限额呢，又变成让地方政府发债大撒把了?更危险。问题的根本，不在给不给限额，而是发债主体凭什么发行债券，是行政级次还是资产抵押。质言之，发债到底是按市场经济的逻辑还是按行政审批的逻辑。按照市场经济的逻辑，不用审批，不用设定限额，只要尽到信息披露义务，包括利率、期限、清偿条件，都让投资者选择，风险自担。在我国，地方政府发行债务，若以政府信用抵押，必须向市场公开透明，地方财政收入规模是多少，除了“三保”(保稳定，保运转，保工资)以外，有多少剩余的财政收入可用于还债。当然这还要由上级政府审核，因为毕竟在现行财政体制乃至现行政治体制下，地方政府尚无破产清算的法理基础，中央政府承担着地方政府最终贷款人的隐含义务。而地方政府以资产和项目收益为抵押的发债就不同了，有多少资产，资产什么用途，预期的现金流多少，项目收益多少，把这些信息充分披露出来，让市场识别，上级政府备案就行，出现承兑清偿问题，有资产拍卖，有项目接管。这样做，有助于通过债务发行，以市场规则倒逼各级政府的信息公开，让市场机制约束地方政府的行为。
总之，对于宏观经济形势和下一步趋势，真正值得盯的不测因素是就业状况变化。只要不出大规模失业，对增长速度的放缓可更加容忍一些，趁机进行结构调整；一旦出现严重失业迹象，则要果断采取财政扩张政策，这方面的空间足够大。但要提高财政政策的效能，必须关注其影响因素的变化，有针对性地深化体制改革。
